I. INTRODUCCIÓN
“El peor defecto de nuestra tradición política es creer que los jueces […] deben dar respuestas propicias y favorables al gobierno de turno, cuando lo que deben hacer es analizar con la lupa de la Constitución cada caso que les toque resolver”.
La frase, que pertenece a Germán J. Bidart Campos(1), mantiene plena vigencia en los tiempos actuales y se revitaliza cuando se conocen decisiones judiciales como las que comentaremos en estas líneas.
El 4 de septiembre pasado, la Cámara Federal de Resistencia confirmó la resolución Juzgado Federal de Formosa N°2, mediante la cual se había hecho lugar a la medida cautelar solicitada por el frente actor. Concretamente, se ordenó al Estado Nacional y/o a la Agencia Nacional de Discapacidad (ANDIS) a que en el plazo de veinticuatro horas deje sin efecto la medida de retención y/o suspensión de las pensiones no contributivas por incapacidad laboral dispuestas en todo el territorio de la Provincia de Formosa, liberando los fondos depositados en las entidades bancarias que se encontraban retenidos en las cuentas de los beneficiarios. Asimismo, otorgó un plazo de tres meses a los amparistas para regularizar la situación administrativa que corresponda en cada caso en particular o, en su caso, efectuar las presentaciones judiciales de manera individual a los fines de su correcto análisis y resolución.
El fallo, con sólidos fundamentos, abordó diversas aristas del Derecho que lo convierten en un caso de interés que excede la temática particular de las cuestiones de discapacidad. Por tal motivo, como método de exposición, iremos señalando cada aspecto incluido en la sentencia para comentarlo de modo particular.
II. EJES PRINCIPALES DEL FALLO
II.1. Deficiencias en el recurso de apelación interpuesto por el Estado Nacional
Tal como se anticipó, el Juzgado Federal de Primera Instancia de Formosa N°2 había concedido la medida cautelar solicitada por el Defensor del Pueblo provincial en conjunto con amparistas individuales. Esa decisión fue apelada por el Estado Nacional, lo cual motivó la intervención de la Cámara de Federal de Resistencia como tribunal de alzada.
La demandada fundó su recurso destacando las facultades que le fueron conferidas para establecer los requisitos y procesos necesarios para conceder y mantener las pensión no contributivas. Para ello, realizó una enumeración genérica de la normativa vigente en la materia y destacó que “[…] el presupuesto que la ADIS debe adminsitrar es finito, por lo que se torna necesario el control de que las personas beneficiarias continúen cumpliendo cada uno de los requisitos de admisibilidad y sostenimiento de la PNC [Pensión no Contributiva]”
Al examinar el planteo, la Cámara entendió que los argumentos vertidos por el Estado Nacional no lograron conmover la decisión del Juzgado Federal formoseño, en tanto el escrito de expresión de agravios no presentó una crítica concreta y razonada de las partes del fallo que consideró equivocada. Textualmente, los camaristas sostuvieron: “En el caso de estudio tal crítica resulta inexistente ya que se limita a disentir con el criterio seguido por la juzgadora, reproduciendo normativa que rige la materia, sin llegar cuestionar, con argumentos científicos y objetivos, lo ordenado[…] En síntesis, las consideraciones que expresa carecen de entidad suficiente para justificar rectificación de lo resuelto en primera instancia, pues representa apenas una discrepancia con lo decidido por la magistrada, sin fundamentos de real gravitación”.
La postura de la Cámara en torno a este punto pone en crisis un temperamento reiterado y generalizado en los escritos presentados por la actual Administración Nacional cuando es demandada ante los Tribunales: la mera transcripción de normativa vigente y la referencia genérica a las facultades por ella conferida. Dicha estrategia defensista -que se también se advierte en las contestaciones de demanda por despidos o pases irregulares a disponibilidad a empleados de la planta permanente- importa la simple limitación a citar las normas que reglan su comportamiento sin abordar el conflicto por el cual se produce la afectación del derecho invocado por el ciudadano.
Frente a dicha postura, el Tribunal de Resistencia mantuvo un claro criterio de rechazo por insuficiencia argumental. Tal decisión merece ser destacada pues realza la función jurisdiccional frente a los excesos, desviaciones u omisiones de la Administración Nacional en detrimento de los derechos de los administrados.
II.2. Pretensión de fondo y medida cautelar.
Si bien las falencias en los agravios expuestos por el Estado Nacional conducirían a declarar desierto su recurso, los camaristas aprovecharon la oportunidad para expedirse sobre cuestiones medulares vinculadas con los criterios jurídicos aplicables a casos como el presente. En este marco, abordaron el punto -siempre discutido por los demandados- vinculado a la identidad de objeto entre pretensión cautelar y de fondo.
Cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha marcado una clara postura en el leading case “Camacho Acosta”, explicando que “[…] es de la esencia de estos institutos procesales de orden excepcional enfocar sus proyecciones -en tanto dure el litigio- sobre el fondo mismo de la controversia, ya sea para impedir un acto o para llevarlo a cabo, porque dichas medidas precautorias se encuentran enderezadas a evitar la producción de perjuicios que se podrían producir en caso de inactividad del magistrado y podrían tornarse de muy dificultosa o imposible reparación en la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva.” (2).
Contemplando esta consolidada doctrina del Máximo Tribunal, la Cámara de Resistencia explicó que “[e]lo sucede en la especie, pues la verificación ‘prima facie’ de los recaudos exigidos por el art. 230 del CPCCN y el carácter alimentario de la pretensión deducida, no pueden sino atenuar aquella presunción frente a la fuerte posibilidad que se afecten los derechos de raigambre constitucional involucrados”.
En suma: a) es posible una coincidencia en la pretensiones cuando el transcurso del proceso pudiere producir perjuicios de muy dificultosa o imposible reparación; y b) dicho supuesto se verifica en cuestiones de naturaleza alimentaria como la discutida en autos.
II.3. Circunstancias del caso concreto.
Sentado lo anterior, la Cámara examinó la conducta concreta de la Administración en el caso. En primer lugar, recordó que los beneficios cuestionados por la ANDIS le habían sido oportunamente otorgados a los amparistas en virtud de la situación especial de incapacidad requerida al efecto.
Teniendo en cuenta esta circunstancia recalcó que “[…] las respectivas evaluaciones médicas que la demandada invoca como necesarias a los fines de continuar con el mantenimiento de las PNC, no pudieron llevarse a cabo atento a que, entre otras cuestiones, las notificaciones resultaron infructuosas por no habitar más los actores en el domicilio oportunamente denunciado, por haber recibido la citación para el mismo día dificultando esto el traslado o por la imposibilidad de asistir al turno asignado en virtud de celebrarse la audiencia en localidades lejanas que le impedían trasladarse en tiempo y forma”.
La claridad de la cita contrasta con la argumentación genérica a la que nos referimos en el apartado II.1. En este pasaje los Camaristas desentrañan fácilmente el nudo del conflicto; descartando la discusión sobre las facultades para la concesión de pensiones de la Administración o el carácter finito de los recursos presupuestarios. En otras palabras, los beneficios oportunamente concedidos no pudieron ser revisados por causas no imputables a la conducta de los amparistas, motivo por el cual corresponde dejar sin efecto provisoriamente la suspensión hasta tanto se pueda llevar adelante el proceso de control bajo parámetros regulares.
II.4. Carácter alimentario de la pensión y el peligro en la demora en cuestiones alimentarias.
Si bien lo expuesto en el punto anterior ya resultaría suficiente motivo para suspender la medida de la ANDIS, la Cámara agrega que “[a] estas características del sistema económico, social y político que nos circunda debe sumarse la circunstancia de que el cobro del beneficio previsional suspendido, constituiría para los actores su medio de subsistencia destinado a alimentación, compra de medicamentos y demás gastos generales que hacen a una “vida digna”, la cual se ve actualmente menoscabada. Teniendo en consideración la realidad que vive este grupo importante de la población, se hace necesaria una resolución urgente, pues esperar el dictado de una sentencia que reconozca los derechos cuya tutela se pretende, tornaría ilusorio su goce con el consecuente daño grave e irreparable para la accionante. Seguir esperando a fin de acceder al restablecimiento del pago del Beneficio Previsional del cual fue privado, importaría la frustración de los derechos que reclama”.
La contundencia de la definición no le impide a los Camaristas avanzar un paso más en lo referido al peligro en la demora. En efecto, el Tribunal aporta un interesante elemento de protección para los supuestos de reclamo de naturaleza alimentaria, afirmando: “[…] si la irrazonable demora en el dictado de la sentencia definitiva representa un agravio irreparable al derecho de defensa en juicio en general, no existe duda que dicho menoscabo se magnifica y alcanza su máxima expresión, cuando afecta pretensiones de naturaleza alimentaria, en cuyo supuesto el periculum in mora se presume en virtud del principio que autoriza al juez a despachar sin más trámite la providencia cautelar asegurativa del derecho sustancial alimentario en riesgo de sufrir un daño irreparable (C.P.C.C.N. art. 195, 2do. Párrafo; cf. Piero Calamandrei, Introducción al Estudio Sistemático de las Providencias Cautelares, Prólogo de Eduardo J. Couture, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1945, pág. 45).”
El concepto resulta de suma relevancia pues, si el peligro en la demora se presume en las pretensiones de naturaleza alimentaria, será la demandada –en el caso, el Estado Nacional- quien deba aportar los elementos necesarios para demostrar que no existe riesgo de generar un perjuicio irreparable –o de difícil reparación- si se transita el proceso por los canales ordinarios. Entendemos que de consolidarse esta postura en nuestros Tribunales, el Estado Nacional deberá replantear sus argumentos defensistas, abordando los casos concretos con mayor detenimiento.
II.5. Necesidad de protección del colectivo involucrado
En paralelo al análisis de la faceta objetiva del reclamo, la Cámara contempla a los sujetos involucrados reconociendo la necesidad de una protección en función de su vulnerabilidad. En este sentido, destacó que “[l]a exigencia de una justicia efectiva y célere, cobra especial relevancia en el caso de los jubilados y pensionados, para los cuales el transcurso del tiempo representa un factor trascendente y un componente esencial de toda decisión judicial que lo involucra.”
La posición los magistrados respecto a este punto nos recuerda que el verdadero propósito de la función jurisdiccional -dirigida a definir controversias concretas con fuerza de verdad legal- no puede hallarse cumplido si la noción de justicia y equidad no componen el texto de la sentencia.
II.6. Protección brindada por los instrumentos internacionales.
Finalmente, el Tribunal cerró su sólida sentencia señalando que nuestro esquema normativo protectorio se ha visto enriquecido por la incorporación de los Tratados sobre Derechos Humanos incorporados a lo más alto de la pirámide normativa desde la reforma de 1994. En esta inteligencia, recordó que “[…] la Corte hizo una especial mención a la normativa que emana de tratados internacionales vigentes que llevan a adoptar las medidas necesarias para “asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos”. Citó el art. 75 inc. 23 C.N., e hizo una interpretación armónica de los arts. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 26 de la Declaración Americana de Derechos Humanos con relación a las expresiones “…y los recursos de cada Estado…” y “en la medida de los recursos disponibles” que surgen en estos textos al considerar que constituyen una pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos y mayores beneficios destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por esos documentos sin que ello importe disculpa alguna para desconocer o retacear los derechos vigentes” (Conf. Chirinos, Bernabé L., Derecho Previsional Argentino, Editorial La Ley, Año 2016, Tomo I, págs. 266)”.
III. CONCLUSIONES
La sentencia comentada resalta valiosos elementos a la hora de analizar la relación (naturalmente) desigual entre la Administración y el ciudadano en casos concretos.
Entendemos que la decisión es justa, oportuna y razonable ya que, respetando los parámetros republicanos consagrados en el artículo 1° de la Constitución Nacional, otorga a un conjunto vulnerable de la población una protección inmediata frente a una política de la ANDIS que, prima facie, parece desbordar los límites establecidos en la normativa que rige sus facultades.
Sobre este punto, siempre es necesario recordar que todo acto de la Administración, aun el discrecional, contiene elementos reglados; de manera que el control jurisdiccional se centra en el examen de la competencia, forma, causa, motivación, finalidad(3) y, por supuesto, razonabilidad.
1) Incluida como puntapié inicial de la obra del Dr. Pablo Luis Manili, “Evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema”. Editorial Astrea, 2017.
2) Fallos: 320:1633.
3) Fallos: 315:1361.